共编制各级各类应急预案 550万余件”[38]
制三个关键因素来对这三个体系进行分析，尝试打通理论分析与风险治理实践，比较三个体系风险治理所处的阶段以及其典型特征。（一）综合应急管理体系通过对新中国成立以来我国应急管理体系的演变进行历史分析，可分成三个阶段：[33]单灾种应急管理体系 （19492003年）、综合应急管理体系 （20032013年）、国家宏观安全战略体系 （2013年至今）。其中单灾种应急管理体系的主要特征是针对单一类型灾害或突发事件，成立相应类型突发事件应对机构，并逐步完善相关法律法规，以防汛抗旱指挥部、中国地震局、国家安全生产监督管理局等成立为主要标志，颁布并实施 《防洪法》、《防震减灾法》、《安全生产法》等。综合应急管理体系主要特征是依托原有单灾种应急管理机构，在政府办公厅设立综合应急管理机构，并完善综合性应急法律，将零散的单灾种突发事件应对提升为在政府层面的全类型突发事件综合应急，以国务院应急管理办公室设立为主要标志，颁布并实施 《突发事件应对法》等。国家宏观安全战略体系以保障国家安全为主要特征，将应急管理体系纳入国家安全宏观战略层面来定位，统筹应对国内外全种类、全领域突发事件，确保国家和人民安全以中央国家安全委员会成立为主要标志，颁布并实施 《国家安全法》。在综合应急体系建立和完善时，就一直强调预防意识及风险防范能力，针对2003年SARS事件中暴露出的应急准备能力不足、信息渠道不畅、综合协调能力差等问题，随后提出建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力[34]，之后开启了以一案三制为核心[35]的综合应急管理体系建设过程。在建设过程中明确强调了预防为主、预防与应急相结合[36]的突发事件应对原则，在实践中也开启了一系列的应急准备工作，其中最为显著的当属应急预案体系的建设和推广。2003年以前我国应急预案局限在煤矿、地震、核电等高危行业，制定诸如事故应急救援预案、灾害预防及处理计划，包括 《核电厂应急计划》和 《国家破坏性地震应急预案》等。2003年SARS事件后，国务院办公厅成立应急预案工作小组，重点推动应急预案编制和建设工作。应急预案是突发事件预防工作的抓手，其主要功能是以确定性应对不确定性[37]，也是风险防范意识在应急管理工作中的具体体现。2005年国务院常务会议审议并原则通过 《国家总体预案》，2006年1月正式向社会公布 《国家突发公共事件总体应急预案》，标志着我国应急预案框架体系初步形成，经过多年编制与推广工作，截至 2012年 11月，共编制各级各类应急预案 550万余件[38]，涵盖了自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全四大类突发事件各个领域。在综合应急管理体系建设过程中也强调风险评估工作，国家建立重大突发事件风险评估体系，对可能发生的突发事件进行综合性评估[39]，但在实践中的综合性风险评估却很难开展并推广，其实践只局限在地方政府及特定领域层面，如北京市在2007年3～12月开展的奥运风险评估，当时国内的应急管理几乎没有开展过关于风险评估方面的实际工作，依托原有应急管理体系组织机构，发布 《北京市奥运期间突发公共事件风险评估框架指南》和 《北京市奥运期间突发公共事件风险评估实施细则》，强调各单位所负责的风险评估项目由其本身所承担的行政职能所决定。整个奥运风险评估工作大致分为了五个阶段：一是风险识别阶段，在全市开展奥运期间风险源调查；二是各相关单位开展专项或重点区域风险评估工作；三是市分类综合评估，完成社会安全类、事故灾难类、公共卫生类、自然灾害类和重点区域类等报告并征求了各相关单位意见，组织了专家论证；四是控制与整改，各单位依据风险评估工作中发现的问题，结合城市日常运行管理和应急体系建设，加强主要风险的控制与整改；五是应急演练，依据风险评估结果，完善应急预案，并且进行实战演练。另外如社会稳定风险评估，建立重大工程项目建设和重大政策制定的社会稳定风险评估机制[40]，建立健全重大决策社会稳定风险评估[41]。从实践来看，各地积极推进制度建设，规范评估程序，明确责任主体、评估内容、评估程序、考核与责任。这些举措都有力地推动了我国社会稳定风险评估机制的建立和运行。[42]但这些风险评估机制仍存在一些问题，首先这些以风险控制为主要目的风险评估工作往往是零散的，比如针对一起重大活动，针对一些重大项目等；其次在评估过程中遇到理论缺乏、评估工具规范、评估形式化和评估结果应用性不强等问题；最后，在风险评估过程和风险控制环节缺乏社会参与，缺乏风险信息搜寻共享机制，风险治理机制未能有效形成。综合来看，目前我国综合应急管理体系的风险意识逐步提高，但在实践中仍主要以突发事件处置为重心，虽然在部分城市及部分领域开展了相关风险评估工作，但依然缺乏规范的风险评估和风险管理工具，在治理机制上未能形成多元主体有效参与的风险治理机制。（二）食品安全监管体系新中国成立以来我国的食品安全监管体系大致经历了四个阶段的演变历程：19491979年从分块管理到纵向综合机构管理阶段；19792003年食品安
