单灾害灾害管理体系主要由自然灾害管理机构和
非常规应急响应提供了畅通的方式和必要的空间。中国正常实行二元化行政管理制度。除行政机关外，大量非政府组织依照法律、法规的授权，在一定范围内履行行政职能。在公共行政社会化趋势的影响下，后者的范围仍在扩大。因此，应急响应制度应由以公共权力为核心的政府制度和以合作网络为特征的社会制度组成。在当前的应急制度下，应急响应中的所有处置权都属于政府，导致电力、能源、运输、通信等公共企业事业单位在自身经营管理范围内实施必要的应急响应时，由于缺乏法律授权而面临障碍。在南方雪灾期间，两家电网企业在修复高山电力设施时，为了开辟应急渠道，不可避免地对部分耕地、森林、作物造成破坏。由于电网企业在紧急情况下没有得到法律的高度动员，不得不说后者在灾后遭遇了巨大的民事诉讼。 第四，很难保证非常规紧急准备所需的资源投资。非常规紧急情况所需的资源准备远远超过常规情况。此外，非常规事件发生的可能性很小，绝大多数资源将在不使用甚至未使用的情况下长期被淘汰和更换。因此，对这些资源的投资必然更难以保证。虽然现行法律对应急准备提出了若干目标，但缺乏实现这些目标所必需的保障性规定，或尽管缺乏强制性约束，导致应急准备资源投资普遍不足，在非常规紧急情况的影响下短缺。在南方的雪灾中，基础设施防灾和抗灾能力的缺乏被认为是灾难发生的重要原因之一。中国电网的冰覆盖设计值为30年15次～30毫米，但部分山区线路出现40毫米～60mm的冰覆盖；高速公路加油站和紧急停车带设计面积过小，导致道路事故车辆在雪灾期间无法疏散和堵塞道路；雪灾扩大后，受灾省份缺乏铲雪车、融雪剂、防滑装置、防寒设备等。 第五，非常规紧急情况的应急决策遇到了合法性问题。非常规紧急情况下的应急决策具有决策时间紧迫、决策信息有限、决策后果不可预测等特点。因此，其决策主体、决策程序和决策内容可能超过正常的法律规模。例如，汶川地震期间，部分灾区县、乡党政领导死亡、重伤、失踪或无效，需要当地任命，免除一批领导干部的职务 （或代理）；例如，在地震救灾期间，需要集体决策或上级批准策或上级批准的事项，通信中断；特殊环境下形成的决策方案可能被证明是严重错误或违法后果，但必须免除决策者的责任。这些做法无疑与当前的行政组织法律制度不同，但在当时的特定情况下是必要的。显然，现有的法律并没有足够的灵活性来保证这些做法的合法性。这些做法的合法性。 第三节地方政府:北京应急实践 一、北京市应急管理体系的演变 (一)建立并逐步完善单灾种灾害管理体系 (1949-2004年) 中华人民共和国成立后，北京市各类单灾害灾害管理机构相继成立、发展和完善，形成了类别齐全、系统完善、响应快的单灾害灾害管理体系。到2005年北京市综合应急管理体系建立前，该灾害管理体系有效处理了各类灾害，在保障公众正常生产生活和首都党政军领导机关正常运行方面发挥了重要作用，为今后形成综合应急管理体系奠定了坚实基础。 1.灾害管理机构逐步建立和完善。北京是一个自然灾害频发的地区，主要包括三种类型：气象灾害、地质灾害和生物灾害。自古以来，北京就有灾害管理机构和部门，但通常只存在于某一王朝，没有形成防灾减灾管理体系。新中国成立后，单一灾害灾害管理体系主要由自然灾害管理机构和人为灾害管理机构组成。自然灾害管理机构主要包括气象灾害管理机构、地震灾害管理机构、洪旱灾害管理机构和地质灾害管理机构。例如，1949年成立的北京防洪总部、1958年成立的北京地质局、1959年成立的北京气象服务台、1969年成立的市防震办公室、洪旱灾害管理机构和地质灾害管理机构，经过多次变化升级为市地震局。到20世纪70年代，与国家减灾业务机构基本相对应，北京市已经建立了相对完善的分支机构，在灾害管理期间只负责市民政府的专业预测和灾害援助建设。为协调全市灾害防治工作，市政府还将成立专门负责防灾救灾的临时机构。例如，1976年唐山地震发生后，北京立即成立了临时地震救灾领导小组。与自然灾害管理机构不同，北京市处理火灾、生命线工程事故、突发公共卫生事件、突发社会安全事件等人为灾害的管理机构较少，一般采用行业管理的方式，即负责日常建设和管理的相关部门也负有灾害管理责任。交通管理部门和地下管网安全的交通事故责任在市、管理部门、卫生部门和传染病防治部门。专门从事灾害事故处理的机构主要是消防部门，市公安局消防部于1955年正式成立。为了应对日益频繁的事故灾害，北京于2002年成立了另一个
