在实际应急工作中制、修订应急预案和启动应急
立，2014年1月24日正式设立国家安全委员会，俗称国安委、中央国安委，全称为中国共产党中央国家安全委员会，是中国共产党中央委员会下属机构。由中共中央总书记习近平任主席，中央政治局常委李克强、张德江任副主席，下设常务委员和委员若干名。国家安全委员会作为中共中央关于国家安全工作的决策和议事协调机构，向中央政治局、中央政治局常务委员会负责，统筹协调涉及国家安全的重大事项和重要工作，其设立有利于提高国家在面临各种安全危机和挑战时的应变能力，也代表着我国在捍卫国家安全和国家利益方面的决心和意志。2014年4月15日上午中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央国家安全委员会主席习近平主持召开中央国家安全委员会第一次会议并发表重要讲话。习近平强调，要准确把握国家安全形势变化新特点新趋势，坚持总体国家安全观，走出一条中国特色国家安全道路。习近平指出，增强忧患意识，做到居安思危，是我们治党治国必须始终坚持的一个重大原则。[44]我们党要巩固执政地位，要团结带领人民坚持和发展中国特色社会主义，保证国家安全是头等大事。当前我国国家安全内涵和外延比历史上任何时候都要丰富，时空领域比历史上任何时候都要宽广，内外因素比历史上任何时候都要复杂，必须坚持总体国家安全观。[45]其核心内容包括，贯彻落实总体国家安全观，必须既重视外部安全，又重视内部安全，对内求发展、求变革、求稳定、建设平安中国，对外求和平、求合作、求共赢、建设和谐世界；既重视国土安全，又重视国民安全，坚持以民为本、以人为本，坚持国家安全一切为了人民、一切依靠人民，真正夯实国家安全的群众基础；既重视传统安全，又重视非传统安全，构建集政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等于一体的国家安全体系；既重视发展问题，又重视安全问题，发展是安全的基础，安全是发展的条件，富国才能强兵，强兵才能卫国；既重视自身安全，又重视共同安全，打造命运共同体，推动各方朝着互利互惠、共同安全的目标相向而行[46]。第二节从应急预案到突发事件应对法一、应急预案体系演变及完善路径自2003年非典事件之后，我国应急管理体系建设的核心内容简要概括为一案三制。一案即是应急预案，三制包括应急管理体制、机制、法制。其中应急预案是应急管理的基础，它为有效应对各类突发事件提供迅速、有效、有序的行动方案，同时成为不断发展和完善应急管理体制、机制、法制的重要抓手。在我国应急管理体系建设的推进过程中，一案促三制的作用得到明显体现。（一）应急预案的概念及现状处于转型期的中国社会面临诸多安全隐患，应急管理能力已经成为保障经济发展与社会稳定的关键因素，也是检验一个政府行政能力的重要标志。毫无疑问，在我国应急体系构建的过程中，应急预案建设已经成为非常重要的因素之一，自从2003年的SARS事件以来，中国应急管理的预案体系建设已经取得了相当大的成就，在实际应急工作中制、修订应急预案和启动应急预案增多，在应对突发公共事件中发挥了重要作用。应急预案即预先制定的紧急行动方案，指根据国家和地方的法律、法规和各项规章制度，综合本部门、本单位的历史经验、实践积累和当地特殊的地域、政治、民族、民俗等实际情况，针对各种突发事件而事先制订的一套能切实迅速、有效、有序解决突发事件的行动计划或方案，从而使政府应急管理工作更为程序化、制度化，做到有法可依、有据可查。[47]笔者认为预案即预先制定的行动方案，应急预案又称应急计划，是针对可能的重大事故 （件）或灾害，为保证迅速、有序、有效地开展应急与救援行动、降低事故损失而预先制定的有关计划或方案。它是在辨识和评估潜在的重大危险、事故类型、发生的可能性、发生过程、事故后果及影响严重程度的基础上，对应急机构与职责、人员、技术、装备、设施 （备）、物资、救援行动及其指挥与协调等方面预先做出的具体安排。应急预案可以根据突发事件的类型、事件所在的区域和事件发生所在单位进行定义。应急预案的主要功能是以确定性应对不确定性，针对最坏的情况做最好的打算，化不确定性的突发事件为确定性的常规事件，转应急管理为常规管理。[48]一般说来，一个完善的预案体系应包括预案制定管理、预案评估管理、基于预案的辅助决策技术等，同时预案的制订应该具有针对性、可行性、及时性和全面性等特点。[49]根据对现行应急预案的分析，就基本内容而言，一个完整的应急预案框架通常主要包括如下六大要件。（1）总则：规定应急预案的指导思想、编制目的、工作原则、编制依据、适用范围。（2）组织指挥体系及职责：具体规定应急管理的组织机构与职责、组织体系框架。（3）管理流程：根据应急管理的时间序列，划分为预警预防、应急响应和善后处置三个阶段。（4）保障措施：规定应急预案得以有效实施和更新的基本保障措施，如通信信息、支援与装备、技术；宣传培训演习、监督检查等。（5）附则：包括专业术语、预案管理与更
