推动应急管理从以事后处置为主向全过程系统管
《预案》依据非典病例发生数、疫情播散速度和范围及流行趋势，将疫情划分为三个预警等级。同时，北京各区的街道也在做街道等社区危机应急预案。2004 年4月22日卫生部宣布北京发现一例SARS疑似至5月9日全国无新发SARS疑似病例和确诊病例，北京经历了SARS从发现到终止的一个完整流行病学过程和相应的突发事件应对与管理过程。世界卫生组织5月18日发布公报宣布，中国前不久出现的SARS疫情已经得到控制。WHO驻华代表处新闻官鲍勃迪茨在评价中国此次应对非典的措施时认为，中国在这方面很有经验和成效。纵观全局，应急预案在整个应急管理过程中发挥了很大的作用，从得到报告、监测、流调，到网络试验室的联合、专家组咨询，再到成立政府应急组织、进行应急决策和动员资源等，都是根据预案井然有序地进行的。1.综合应急管理体制的建立。非典以后，全国各地纷纷开始探索建立和完善综合应急管理领导体制。比如，深圳市和重庆市设立直属市政府的专职机构，天津市设立隶属市政府办公厅的指挥中心等。2005年4月25日，北京市成立了突发公共事件应急委员会 （简称市应急委），统一领导全市突发事件应对工作。作为领导层的北京市应急委领导，其组成贯彻了在党委统一领导下的行政领导责任制要求，应急委主任由市长担任，副主任由市委分管政法工作的副书记和市政府常务副市长担任，其他领导成员由市委相关常委，市政府主管各类突发事件的副市长，公安、武警北京市总队和北京卫戍区领导三部分人员组成。这一应急管理领导体制，既符合中国共产党作为领导核心的实际，又突出了首都特点，在领导层面真正体现了突发事件应对工作的合力。专项指挥机构为市属专项应急指挥部，负责具体指挥相关突发事件应急处置工作。协调机构为市应急委秘书长和副秘书长，负责应对突发事件的统筹协调工作。办事机构为市应急委办公室 （简称市应急办），负责规划、组织、协调、指导、检查本市突发事件应对工作。北京市应急管理体制的另一个特点就是明确了属地管理、专业处置的原则。市、区县应急管理机构和专项指挥部三者各有分工，相互补充，市应急办以综合协调为主。专项应急指挥部以专业处置为主，区县应急委负责本区域内突发事件的先期处置工作，配合市专项指挥部对本区内重大、特别重大事件的处置。2005年底，18区县全部成立应急管理机构。2006年年底，市专项应急指挥部体系建设完成。2008年，绝大部分街、乡、镇和社区、村也建立了应急责任体系和工作机制，以属地为主、社会单位为基础的基层应急管理体系建设基本建成。另外明确规定当突发事件超出北京市控制能力时，提请党中央、国务院授权或成立首都体制的应急指挥机构，由中央指派领导人或由北京市委书记担任应急委员会主任，统一处置北京地区的特别重大突发事件。通过不断完善，已基本实现了从部门为主的单灾种管理体制向党委领导、政府主导，专业处置、部门联动，条块结合、军地协同，全社会共同参与的综合应急管理体制的转变。2.应急管理法制和机制的细化。科学化、制度化、规范化是做好应急管理工作的重要基础。北京在建立突发事件综合应对体系的过程中，特别注重应急法制完善和应急机制建设。2008年7月1日，《北京市实施 〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法》正式施行。这是国内第一部应急管理地方性法规，为全市应急管理工作的有序开展提供了法律依据，对于规范突发事件应对活动，预防、控制、减轻和消除突发事件危害，切实提高北京突发事件应对的整体能力，维护首都公共安全、社会稳定和人民群众生命财产安全，具有重要意义。2005年以来，北京市先后颁布了 《北京市突发公共事件信息管理暂行办法》等30余个规范性文件，对体制建设、信息管理、预案管理、指挥平台建设等工作作出了细致规定。同时在应急预案体系方面，按照横向到边、纵向到底的原则，基本构建由市、区县、街乡镇三级及总体应急预案、专项应急预案、应急保障预案、部门应急预案、社会单元应急预案和大型活动应急预案六类组成的矩阵式应急预案体系。横向涵盖自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全事件等各类突发事件；纵向延伸到区 （县），乡 （镇）、街道及乡村、社区、学校、企事业单位等。在信息报告机制建设方面，着力建设了市区县街乡镇社区村应急信息四级报告网络。值守应急系统从市、区县向基层不断延伸，区县、乡镇、村三级灾害信息员队伍体系基本建成。同时建立了与中央国家机关以及相关省、自治区、直辖市和新闻机构的信息沟通机制，及时收集国内外突发事件的各种信息，形成信息筛选、统计、分析机制等。3.全过程应急管理的不断完善。从系统和过程的视角来认识公共危机管理，就是要将突发事件应对视为一个事前 （预防）事发 （预警）事中（处置）事后 （恢复）各环节有机衔接、前后继起的全过程应对活动。从事件发生之前的风险入手，科学分析突发事件的形成与演变机理，对突发事件实施动态监测、风险评估和预警管理，推动应急管理从以事后处置为主向全过程系统管理转变。从2004年开始，北京每
